Observatorio Regalias: Ranking Departamental de Gestión de Regalías Centro de Análisis y Asuntos Públicos

Mapa Raking Departamental

Mapa Raking Departamental

Las regalías constituyen una inmensa fuente de recursos para el desarrollo de Colombia. Conseguir que efectivamente se transformen en mayor bienestar depende de que todos los colombianos nos preocupemos por su buen uso. Con el objetivo de contribuir a ese propósito, el Centro de Análisis y Asuntos Públicos (CAAP) ha diseñado un observatorio de regalías que brinda información analítica sobre la evolución del nuevo sistema de manejo de las regalías iniciado tras la expedición del acto legislativo 05 de 2011 y la ley 1530 de 2012.

En desarrollo de las actividades del  Observatorio de Regalías del CAAP se presenta a la opinión pública el presente Ranking Departamental de Regalías, que  muestra en forma comparada los niveles de adaptación de los departamentos al nuevo modelo de regalías. El Ranking no sólo muestra el acceso a los recursos del sistema a través de sus diferentes fondos, sino también  la celeridad, eficacia y transparencia con que los departamentos están adaptándose al nuevo esquema.

La información que se incluye en el ranking proviene de diferentes fuentes, en su mayoría oficiales, principalmente del Departamento Nacional de Planeación, pero igualmente de Colciencias, las páginas web de las gobernaciones, los medios de comunicación regionales y la Contraloría General de la República.

El ranking mide no solo el nivel de acceso a los recursos de los fondos y la ejecución de proyectos, como las dimensiones más significativas, aunque esta es la variable de mayor peso, sino que incorpora elementos que apunten al buen manejo de los recursos tales como el nivel de institucionalización de los OCAD, el nivel de preparación y éxito en la presentación de proyectos, la transparencia en la publicación de resultados y el nivel de cobertura de los proyectos para abarcar los municipios del territorio departamental. Los problemas para el inicio del nuevo sistema y las dificultades vividas durante el 2012 se derivaron principalmente de las demoras en el desarrollo del marco normativo con el cual iban a operar los territorios, lo cual generó confusiones y demoras en la comprensión y adaptación al nuevo sistema, tal como se evidencia en los resultados del ranking.

Para efectos de clasificación y poder establecer una línea de base que permita hacer un seguimiento de la evolución de la gestión de los recursos y de las instituciones en torno a ellas, el Ranking divide los departamentos en cinco categorías:

Exitosos: Son aquellos departamentos que obtienen más de 80 puntos en el ranking gracias a su alto acceso a recursos, a un destacado nivel de preparación de buenos proyectos, a una consistencia institucional en las reuniones, transparencia a los ciudadanos sobre los proyectos aprobados y una amplia cobertura de los proyectos en los municipios de su territorio. Ningún departamento alcanza hasta ahora esta categoría lo que muestra que el potencial para mejorar la gestión de regalías a nivel territorial es todavía amplia.

Avanzados:  Son aquellos que están mostrando buena capacidad de presentar proyectos en forma adecuada y oportuna para acceder a los fondos del nuevo esquema y que además muestran un significativo grado de eficacia institucional, transparencia y cobertura territorial. Para estar en esta categoría se requiere obtener más de 60 puntos en el ranking, aunque para el año 2012 tampoco se ubicaron departamentos en dicho puntaje.

Transición. Son aquellos departamentos que se encuentran en pleno proceso de adaptación y que por tanto están adecuando sus capacidades institucionales para obtener los beneficios que el nuevo esquema ofrece. En el ranking obtuvieron puntajes entre 40 y 60 puntos.  Los departamentos ubicados en esta categoría son Huila, Caldas, Santander, Antioquia, Sucre, Tolima y Cauca.

Rezagados. Esta categoría muestra los departamentos que obtienen entre 40 y 60 puntos en el ranking lo cual evidencia que aún tienen dificultades para adaptarse al nuevo sistema y para acceder a los recursos de los fondos,  por lo tanto requieren más apoyo tanto del gobierno nacional como de las empresas e instituciones que generan las regalías y que tienen presencia en ellos. Los departamentos ubicados en esta categoría obtuvieron puntajes entre 20 y 40 puntos y en su  orden se encuentran en esta categoría: Nariño, Córdoba, Magdalena, Arauca, Meta, Caquetá, La Guajira, Cundinamarca, Bolívar y Atlántico.  Además de Boyacá, Guaviare, Putumayo, Guainía, Choco, Quindío, Cesar, Norte de Santander, Risaralda y Valle.

Críticos. Esta categoría representa el grupo de departamentos que muestran las mayores dificultades tanto para acceder a los recursos como para adaptarse a la nueva institucionalidad de manejo de regalías. Son los departamentos que requieren un mayor compromiso del gobierno nacional y de las empresas generadoras de regalías para que realmente los recursos lleguen a los habitantes de esas regiones. En el ranking obtienen puntajes menores a 20 puntos y en su respectivo orden son: San Andrés y Providencia, Vaupés, Casanare, Amazonas y Vichada.

El Centro de Análisis y Asuntos Públicos considera que pese a los traumatismos derivados de la implementación de un nuevo esquema para el manejo de las regalías, el mismo se encuentra avanzando de manera correcta y ofrece mejores perspectivas de conseguir sus propósitos de lo que en el pasado ocurrió con el manejo de las regalías cuando estas se concentraban en las zonas productoras.

No obstante encaminarse en forma adecuada es importante resaltar algunos elementos del proceso que requieren mejorar para asegurar un sistema cada vez más exitoso.

En primer lugar, se requiere seguir mejorando en las tareas de acompañamiento  a las entidades territoriales, con el compromiso no sólo del gobierno sino del sector privado, especialmente la industria minero energética. El DNP, Ministerio de Hacienda y Colciencias estructuraron planes de acompañamiento a los departamentos y municipios para la formulación de proyectos, mediante la disposición permanente de funcionarios de enlace que resolvían cualquier duda, así mismo con el acompañamiento de funcionarios de otros Ministerios se realizaron visitas a las regiones para la revisión y ajuste de los proyectos, también se llevaron a cabo jornadas de capacitación en metodologías para la identificación, preparación y evaluación de Proyectos. Asimismo se autorizó el uso de recursos para la estructuración de proyectos sin que en el 2012 se hiciera un uso optimo de esta posibilidad.

Entre las  acciones que pueden desarrollarse para superar estos problemas se encuentran: el diseño de una  política de apoyo a la preparación de proyectos desde las entidades territoriales, el fortalecimiento de los equipos departamentales de planeación para que desempeñen un papel mayor en el proceso de formulación de iniciativas y tercero, poner en marcha el banco de estructuradores de proyectos que permita generar una participación transparente del sector privado en la preparación de las iniciativas a ser aprobadas en los OCAD.

En segundo lugar, la dispersión de la participación del gobierno nacional en su presencia y seguimiento de los OCAD (Órganos Colegiados de Administración y Decisión) ha venido corrigiéndose mediante la especialización del Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda lo cual resuelve el problema de dispersión y falta de homogeneidad en los criterios de participación por parte del gobierno nacional. El DNP ha tenido que ir ajustando su estructura para atender los inmensos retos que el sistema plantea, sin embargo conviene debatir si no sería mejor tener una estructura distinta en el nivel nacional, dedicada exclusivamente a acompañar a los departamentos y municipios, tal como una Agencia para el Desarrollo Local, que cumpla la labor de acompañamiento que hoy cumple el DNP. Esto a su vez permitiría que el DNP no  desnaturalice de su función principal cual es la de velar por el desarrollo del país, cosa que es difícil hacer cuando se tienen que atender tantos frentes.

En tercer término, deben priorizarse los esfuerzos de apoyo territorial, para ello es importante un mayor nivel de acompañamiento  a los departamentos que aparecen como críticos yrezagados en el ranking y asimismo prestar especial atención a las zonas que antes eran las receptoras únicas de regalías que deben no sólo adaptarse a un nuevo esquema, sino abandonar un modelo antiguo. Estas zonas generan hoy los mayores niveles de riesgo político para el sector minero energético como consecuencia de la transformación del esquema de regalías.

NOTA TECNICA SOBRE EL RANKING

A continuación presentamos los elementos técnicos de estructuración del ranking así como algunos elementos más precisos derivados de la información que el mismo arroja.

El Centro de Análisis y Asuntos Públicos (CAAP),  como parte de su Observatorio de Regalías pone a consideración de los diferentes agentes del desarrollo un  Ranking Departamental de Gestión de Regalías, como un instrumento técnico e independiente que permite conocer semestralmente el estado real de las regalías en el territorio colombiano. En este caso se presenta el ranking para el año 2012, correspondiente a la fase inicial de implementación del Sistema General de Regalías. En las próximas ediciones se incluirán otras variables que incluirán aspectos relacionados con los procesos de contratación y la ejecución de los proyectos.

La utilidad del ranking radica en la posibilidad de establecer una línea de base para analizar a lo largo del tiempo en forma comparativa, y usando las mismas reglas del Sistema General de Regalías, los departamentos que avanzan en un proceso exitoso de aprovechamiento de estos recursos y  aquellos que todavía no logran resultados satisfactorios. Así mismo, permite identificar los aspectos positivos y negativos de cada uno de los departamentos sobre los cuales se deberían enfocar los esfuerzos de las diferentes instituciones nacionales, departamentales y municipales, de manera que los recursos se inviertan oportunamente buscando el mayor provecho  para la sociedad en general.

Antes de presentar los resultados, es importante aclarar que el ranking se construyó a nivel departamental en un sentido territorial, que no debe ser confundido con la institucionalidad de las gobernaciones. La gestión de las Regalías en los departamentos depende de muchos agentes como la Presidencia de la República, el Congreso, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colciencias, así como de otros Ministerios, Gobernaciones y Alcaldías entre otros.

La metodología que sustenta el Ranking se fundamenta en la capacidad que tienen los territorios departamentales de gestionar oportunamente sus propios proyectos de desarrollo y de ésta manera beneficiar a un grupo significativo de la población. Las capacidades están asociadas a seis dimensiones que se describen a continuación:

(1)  El cumplimiento de la normatividad vigente del Sistema General de Regalías,  el cual tiene un peso específico de dos puntos

(2)  La transparencia de las decisiones del OCAD, con dos puntos.

(3) La estructuración y aprobación de proyectos cuyos valores correspondan a los montos asignados en cada uno de los fondos de regalías, con 25 puntos

(4)  La prontitud para comprometer los recursos, con 19 puntos

(5)  El acceso de las entidades ejecutoras a los recursos  con 25 puntos

(6)  La cobertura municipal en la aprobación de proyectos, con 7 puntos

A continuación se presenta el Ranking ordenado por la posición ocupada por los departamentos después de evaluar las diferentes variables. Los cinco primeros lugares lo obtuvieron, en su orden, Huila, Caldas, Santander, Antioquia y Sucre. Y los de menores resultados fueron Vichada, Amazonas, Casanare, Vaupés y San Andrés y Providencia.

Después de los cálculos realizados se puede observar a nivel global que los puntajes obtenidos por los departamentos los dejan ubicados en un nivel  medio-bajo, sobre todo porque se encuentran lejos de un puntaje máximo ideal de 100. Los resultados observados muestran las dificultades naturales de un proceso de adaptación a un nuevo esquema, en particular las afectaciones derivadas de las demoras en un marco normativo oportuno y claro, dados los diferentes ajustes que tuvieron que introducirse sobre la marcha. Este desarrollo legislativo y normativo generó varios inconvenientes que se reflejaron en todos los procesos como la elección de los miembros al Órganos de Administración y Decisión OCAD, la instalación de los OCAD, el cumplimiento de los requisitos generales y técnicos sectoriales de los proyectos, las observaciones sobre la viabilidad de los proyectos, las dificultades para registrar los proyectos en el banco de programas y proyectos del SGR, las disposiciones para que los ejecutores accedieran a los giros correspondientes y, por último, se sumó la limitación que tienen las entidades territoriales para realizar contrataciones que superen una vigencia. Sin embargo, hay que resaltar los esfuerzos de todas las instituciones para superar todos los inconvenientes que se revelaron en la medida que se fue implementando el sistema.

Lo anterior contribuyó notablemente para que de los $ 5,92 billones asignados a los fondos de regalías directas, específicas, desarrollo regional, compensación Regional y de Ciencia, Tecnología e Innovación para la vigencia 2012, sólo se comprometieran recursos por $3,83 billones, lo que corresponde al 64.7%. Como resultado satisfactorio se resalta el 73,2% y 72,7% de recursos comprometidos de los fondos de regalías directas y de los fondos de Desarrollo y Compensación regional respectivamente. Por el contrario, es necesario resaltar el bajo porcentaje de recursos comprometidos del fondo de regalías específicas del 27.8% y del medio compromiso de recursos de Ciencia, Tecnología e Innovación de 44%.

Así mismo, sin contar los proyectos aprobados por la Comisión Rectora, el 72% de los recursos comprometidos de la vigencia 2012 se realizaron en los meses de noviembre y diciembre, dejando sin posibilidad de contratación a las entidades ejecutoras dadas sus limitaciones para comprometer vigencias futuras. Otro resultado para destacar está relacionado con la baja tasa de proyectos aprobados por los municipios que tienen recursos de regalías, sólo el 33,7% de los municipios con regalías registraron proyectos aprobados. Realmente existe un punto crítico en los municipios. Más adelante el Centro de Análisis y Asuntos Públicos espera poder brindar más información de la evolución en el nivel local.

Es importante hacer un reconocimiento a las entidades territoriales, sobre todo las departamentales y algunas municipales, por el significativo esfuerzo realizado para estructurar proyectos viables técnica, económica y ambientalmente cumpliendo con todos los requisitos establecidos. No obstante, existe un camino importante por recorrer en términos de mejorar la cualificación de los proyectos, no sólo de contenido sino también de forma, pues no se anexan los documentos exigidos o no se diligencia adecuadamente la metodología general ajustada.

También son muy bajos los  giros realizados hasta el 13 de febrero de 2012, correspondientes a los proyectos aprobados hasta el 31 de diciembre de 2012. Escasamente el 13,7% de los proyectos registraba una transacción de giro. A pesar de la expedición de un decreto transitorio para agilizar los trámites requeridos para los giros, se registró un resultado poco satisfactorio. Seguramente dicha situación cambiará en lo que resta del primer semestre del año 2013 por las acciones que están realizando todos los agentes del Sistema General de Regalías. Uno de los puntos críticos identificados corresponde a la poca claridad que tienen las entidades ejecutoras de contratar con los desarrolladores de los proyectos de ciencia, tecnología e innovación y, el otro obstáculo identificado corresponde a las dificultades de forma para registrar los proyectos en el Banco de programas y proyectos del Departamento Nacional de Planeación.

Pero, ¿Por qué el Huila tuvo los mejores resultados en la gestión de regalías en el 2012? Los equipos técnico-políticos presentes en el territorio lograron comprometer el 100% de los recursos de los fondos de desarrollo y compensación regional, el 99,9% de los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación y el 69% de las regalías directas.  El 100% de los proyectos aprobados registraron giros hasta el 13 de febrero de 2013 y el 54% de los municipios con regalías registraron proyectos aprobados. Esto refleja  en el departamento un ejercicio de planificación de proyectos, capacidad para estructurar proyectos viables y una oportuna gestión de giros cuya clave  se sustentó en la elaboración de los acuerdos inmediatamente terminadas las sesiones de los OCAD.

Definitivamente, una buena apuesta de los departamentos y de los municipios es consolidar un sistema formal de gestión de proyectos, donde las instituciones avancen en sus capacidades internas para gerenciar las diferentes fases de los mismos desde la identificación, pasando por la estructuración hasta la ejecución, evaluación de impactos y cierre de los proyectos. Alrededor de la gerencia de proyectos debería girar un programa de fortalecimiento institucional a nivel departamental y municipal, sobre todo en el marco de proyectos de regalías, de asociaciones público – privadas o de cooperación internacional.

Por último, se observa una baja participación presencial de los Ministros en los OCAD Regionales y departamentales, cuando estos espacios de buen gobierno no deberían ser entendidos solamente en la condición de viabilizadores y aprobadores, sino también como una oportunidad  para concertar y dialogar sobre las prioridades de desarrollo regional y la articulación con las políticas nacionales.